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赴贵州考察农村集体产权制度改革和“三变”改革的考察报告

2018-06-12 17:18:11   点击:   来源:市农业局调研组

为学习借鉴全国农村集体产权制度改革和“三变”改革先进地区的好经验、好做法,拓宽我市改革思路,根据市政府分管领导批示,3月26日-31日,市农业局组织市县农业局、农经站负责同志和业务骨干26人,赴贵州六盘水市、安顺市和安徽天长市考察农村集体产权制度改革和“三变”改革工作。通过对两地考察,我们深深感受到,如何让贫困地区土地、劳动力、资产和自然风光等要素活起来,实现“资源变资产、资金变股金、农民变股东”(以下简称“三变”),带动群众增收,六盘水市的改革创新已走在全国前列,值得我市深入学习。现将考察学习有关情况报告如下:

一、六盘水市基本情况

六盘水地处贵州西部乌蒙山区,喀斯特地貌突出,辖4个县区,国土面积9965平方公里,耕地463.5万亩,人均耕地1.4亩,耕地破碎,山大沟深,石漠化面积占国土面积的32%,25以上坡耕地占总耕地面积的47%。总人口339.9万人,农业人口260.4万人,农村劳动力130.7万人,常年90.2万人外出务工,占农村劳动力69%。2017年农村居民人均可支配收入9069元,较改革前2013年增长52.8%。六盘水又称江南煤都,煤炭资源富集,同时也是全国深度贫困地区之一,2014年为寻求脱贫致富新途径,他们以农村改革为突破,创出了一条生态产业化、产业生态化及“三产融合”等新的经济发展道路。目前,六盘水167.9万亩承包地(占承包地面积的36.2%)、40.7万亩集体土地、14.3万亩集体林地、4244.7万m2水面、8.7万m2房屋入股经营主体,整合资金76.2亿元参与“三变”改革,有50.1万农户入股经营主体成为股东,入股受益农民165.3万人(其中贫困人口31.7万人),38.4万户入股农户实现股权分红,分红6亿元,户均1551元。

二、六盘水市等地“三变”改革的主要特点

六盘水市“三变”改革核心就是打造股份农民,以产业为平台,以股份为纽带,做到产业联体、股份连心,把企业、村集体、合作社、农民的利益联结起来,促进农民增收、农业生产增效、农村生态增值,对乡村振兴具有重要推动意义。

一是组织领导有力。早在2013年之前,贵州塘约村就开始探索农村集体产权制度改革,2015年充分推动“三变”改革,六盘水市在贵州省率先成立由市委书记、市长担任组长,分管副书记、副市长等担任副组长的“三变”改革领导小组,办公室设在市委办,核定行政编制5名,正县级主任1名、副县级副主任2名。同时成立六盘水市“三变”改革指导中心,为财政全额正科级事业单位,隶属六盘水市“三变”办,核定事业编制13名。县乡均成立了“三变”改革领导小组和工作专班,建立了责任、措施、人员到位和层层抓落实的工作机制。目前这项改革已覆盖65个乡镇、31个社区(街道)、872个行政村、31个省级农业园区。 

二是政策体系完善。为推进“三权”(确权、赋权、易权)促“三变”改革,六盘水等地围绕《深入推进农村产权制度“三权”促“三变”改革实施方案》出台了《加快推进农村产权流转交易市场健康发展的实施意见》《农村资源和集体资产股份量化改革的指导意见》《管好用好财政扶贫资金发展壮大贫困村村级集体经济的实施意见》《农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》《扎实推进农村宅基地确权切实赋予农民财产权益的指导意见》《进一步深化林权制度配套改革实施意见》《深入推进全市农村小型水利工程产权制度改革的实施意见》《开展农村产权抵押融资试点工作实施方案》《财政支农资金变股金实施办法》《深入推进“一创三建一帮带”助推农村集体经济发展和精准扶贫的实施意见》等系列政策,为推进“三变”改革提供政策支撑。

三是服务平台健全。六盘水所有县区均成立了农村产权交易、评估、融资和担保平台,负责农村产权流转交易等相关服务。通过服务平台,确权,就是对农村土地承包经营权、集体建设用地和农民宅基地使用权、林权、“四荒”使用权、农村集体经营性资产、农业生产设施设备、农村小型水利工程产权等“七权同确”,明晰各类产权权属;赋权,就是依法赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承等权利,对确权后的各类产权进行评估,确定其价值;易权,就是通过交易平台,农村各类产权进入市场交易,使其在流动中增值,从而激活农村“沉睡”的资源。

四是改革举措新颖。第一,资源变资产。六盘水创新提出“土地股、林权股、资金股、房屋股、自然风光股、技术技艺股、知识产权股、管理股、劳务股、基础设施股、设备股、水利股”12种股权,采取“保底分红+收益分红”等方式,让农民从资源资产中获得财产性收入。第二,资金变股金。通过“资金变股金”激活和放大资金使用效益,变“一次性”投入为“持续性”增收。首先,财政资金。将各级财政投入到农村近30种发展类、扶持类资金(补贴类、救济类、应急类资金除外),量化为村集体或农民持有的资金,通过合同或协议方式,投资入股经营主体,享有股权权利,变简单的资金支持为资产支持。其次,集体资金。将集体积累的资金投入到企业、合作社,发展特色产业。再次,个人资金。将农户分散的资金参与到“三变”改革中来。最后,社会资金。利用财政资金杠杆,撬动国有和私营企业、民间资本注入到“三变”改革中来,促进农业现代化。2014年以来,六盘水市财政直接投入“三变”的资金6.6亿元,撬动村集体资金1.2亿元,农民分散资金4.3亿元,社会资金40.6亿元,集中打造了656个“三变”经营主体。第三,农民变股东。其一,政府主导农民入股实现增收,重点是对贫困地区不具备脱贫条件的“两无”人员,把扶贫资金作为他们持有的股金,异地入股,获得收益,实现脱贫。政府推动农民入股实现增收,鼓励和推动农民以土地、资金、技术等多种组织形式,采取公司+基地+农户、合作社+集体经济+农户等多种形式,让农民实现在家门口就业,提高土地产出率,增加农民收入。政府支持农民返乡入股实现增收。第四,推行一村一社(企)。安顺市改革起步较早,改革村组建了村级专业合作社或公司,实行村社(企)一体,发展村集体经济。如,安顺市塘约村按照“村社一体、合股联营”的发展思路,采取“村党总支+村集体所有的金土地合作社+公司+农户”的发展模式,鼓励村民以土地、资金与合作社联营,合作社收益后按照“合作社30%、村集体30%、村民40%”进行分配。2017年,村集体、合作社各分红135万元,社员分红180万元。

五是产业选择精准。第一,选准农业特色产业。2015年起,六盘水实施农业特色产业“3155工程”,即打造3个百万亩核桃、猕猴桃、茶叶产业以及5个50万亩刺梨、蔬菜、中药材等产业,实行生产规模化、质量标准化、市场网络化、经营股权化,助推“一产接二连三”,提高农业综合效益。第二,选准旅游体闲产业。发挥绿水青山生态资源优势,建设现代高效农业示范园区及旅游景区,大力推进农旅融合,积极发展山地旅游、休闲避暑、康体养生等产业。第三,选准现代服务业。发展飞地经济通过政府统筹,将城市停车场、商铺、集贸市场、广告位等公共优质资源,通过股份合作,让渡给村集体和贫困户参与入股分红。如,六盘水市钟山区投入财政资金5140万元,采取异地置业方式在市中心购置商铺6943m2,划归给全区44个村作为村集体固定资产,每年每村分红10万元,受益贫困人口316户847人。

六是金融服务给力。六盘水建立400亿元“三变”扶贫产业基金,累计发放“特惠贷”14.9亿元,惠及12.5万贫困人口,获得收益7680万元。六盘水作为全国土地承包经营权抵押贷款试点地区,创新推出“特惠贷、脱贫贷、三变贷”等信贷产品, 共发放贷款1.3亿元。安顺市不断完善融资风险分担机制,增大政府风险承担比例为70%—80%,建立融资评估机制,由融资平台组织财政、扶贫、金融机构和专家召开联席会议,确保融资风险可控,所有村都可通过县级融资平台融资100万元。

三、考察学习的几点感受

(一)组织领导是根本保障。通过参观贵州“三变”改革试点村、产业基地、产权交易中心、“三变”改革展览馆等,明显感觉到“四级”书记抓改革的身影。贵州围绕“三变”改革成立高规格的组织领导机构,各级书记亲自挂帅,夯实责任,扎实推动。六盘水市委书记、市长亲自培训“三变”改革,全域推“三变”,人人谈“三变”,个个都是“三变”改革的“扩音器”。这启示我们只有加强组织领导,把“三变”改革作为“一把手”工程,才能保障“三变”改革始终沿着正确方向稳步推进。

(二)政策助推是重要抓手。通过全程的参观学习,最直接的感受就是贵州在“三变”改革过程中,坚持党委领导,政府主导。政府主动搭台,主动出台政策意见,发挥政策催化剂作用,助推改革。六盘水为推进“三变”改革,出台了18项配套政策,安顺则形成了1+10政策体系。从这可看出,要发挥政府的主导和引领作用,及时研究出台配套政策,为“三变”改革打通道路障碍。

(三)三产融合是基本路径。通过参观大河堡.凉都花海、野玉海千户彝寨,可以看出六盘水坚持市场导向,开发农业多种功能,推进农业“接二连三”,实现三产深度融合。创新采取“三变+特色农业”、“三变+乡村旅游”、“三变”+特色城镇、“三变”+景区景点、“三变”+金融、“三变”+水利、“三变”+电子商务、“三变”+易地移民、“三变”+城市资源、“三变”+文化产业、“三变”+加工企业、“三变”+生态经济12种发展模式,通过“三变+特色产业+旅游+扶贫”,紧密结合项目建设,把产业变园区,园区变景区,实现农业特色产业、休闲农业、乡村旅游和现代服务业一二三产业有机融合。我市的休闲农业及一二三产融合发展,与贵州相差甚远。我市要因地制宜、一村一策、立足资源禀赋,在二三产业上寻求突破,促进一二三产融合发展。

(四)农业园区是发展方向。参观六盘水市水城县润永恒猕猴桃产业园区,我们感受到六盘水的“三变”改革及农业发展能取得巨大成就,主要得益于实力强大的农业示范园区。六盘水省级示范园区已打造成为特色产业的聚集区、“三变”改革的创新试验区、强农惠农的示范区和美丽乡村的升级区。六盘水省级园区总数32个,2017年完成投资145亿元,产值230亿元,带动农村人口131.6万人,带动贫困人口11.6万人,实现4.9万人脱贫。我市省级园区45个,完成投入85亿元,产值20.8亿元,带动农民11.4万,综合能力低于六盘水市的省级园区。所以,我市要大力发展现代农业示范园区,高标准规划、高标准管理、高标准推进,切实发挥农业示范园区对现代农业的示范引领作用。

(五)工商资本是重要引擎。六盘水约有50%的煤老板转型做农业,从投资“黑色产业”向“绿色产业”转变。六盘水所有农业园区都有煤老板的参与,这是工业反哺农业的具体体现。从六盘水市的经验可看出,工商资本是发展现代农业的助推器,更是新引擎。榆林市煤老板比六盘水市要多,但投资农业的很少。所以我市应出台鼓励工商资本投入农业政策,让工商资本在农业领域迸发新活力,加快农业规模化、产业化经营进程,助推现代农业提档升级。

(六)总结经验破难题。六盘水“三变”改革是理论实践同步走。理论研究起初由六盘水市党校,后来逐步扩展到中国社科院、部分高校,理论上不断研究完善。实践中通过改革总结提升。六盘水市“三变”展示中心,以文件、图片、实物、视频、电子资料等方式,集中展现了六盘水“三变”改革的理论、实践和制度成果,是一部活的档案资料。通过参观让人深刻的体会到,六盘水不但对改革政策理论研究深入、透彻,而且善于总结完善,能够把基层做法和经验,上升到理论政策和制度安排。我市在改革中也涌现出了一批典型做法,但只停留在文件表面上,没有进行深入总结,也没有进行理论层面分析,价值不高。

四、我市深化农村集体产权制度改革的思考

(一)改革进展情况

农村集体产权制度改革是农村具有“四梁八柱”性质的根本性改革,是继家庭承包经营制度后农村生产关系的又一次调整和优化,关系到乡村振兴战略实施,关系到广大农民的切身利益。党的十九大《报告》提出:深化农村集体产权制度改革,保障农民财产权益,壮大集体经济的要求。我市农村集体产权制度改革始于2016年榆阳区赵家峁村,2017年,中省市出台农村集体产权制度改革实施意见后,我市选择了城中村、普通村、贫困村三种类型43个村开始扩大试点,同时选择榆阳、靖边、子洲三县作为清产核资整县推进试点。2017年10月,省上出台“三变”改革导引后,我市根据省上精神,以8个国定贫困县927个贫困村为主,大力推进以“三变”改革“百村试点千村推进”工程为主的农村集体产权制度改革。经过一年多的探索,改革取得了初步成效,涌现出一批“体制带动、产业拉动、组织推动”的改革模式,受到中、省肯定,农业部经管司资产处余葵处长对榆阳区赵家峁、靖边马季沟、横山高疙垯村调研后,提出:“西部地区产权制度改革如何推进,从陕西榆林三村实例看改革路径方法”。截止目前,全市完成清产核资的村888个,完成成员界定的村705个,开展“三变”改革的村329个,成立村集体经济组织的村636个。

(二)存在的问题

虽然我市农村集体产权制度改革和“三变”改革工作起步早,取得了一些成效,但也存在着一些问题。一是对改革认识不足。从整体上看,基层对改革的认识不到位,对农村改革政策、理论、法律法规等研究不深,吃不透政策,摸不清村情,政策水平有限和创新能力不足,工作推进缓慢。二是改革力量薄弱。农村集体产权制度改革牵一发而动全身,涉及面广,仅靠农业部门一家力量是不可能完成的,需要各相关部门合作推进,但目前多方联动的改革合力尚未形成。三是配套政策体系不完善。产权保护、股权权能、产权流转、产权交易、融资担保等服务平台建设滞后,土地承包经营权、林权、集体土地所有权等“权能”缺失,进入市场渠道不畅,阻碍了农村产权交易。四是农经体系不健全。全市市县农经干部仅192人,平均每17个村有1名农经干部人,且改革最前沿的乡镇一级没有农经机构,农村集体资产监管“最后一公里”断路。市县农经队伍长期处于“小马拉大车”的超负荷状态,影响农村重大改革推进。五是财政资金投入不足。农村集体产权制度改革是实施乡村振兴的基础性工作,量大面广,涉及3249个村,且51%的村集体经济是“零”收益,28%的村收入在5万元以下,集体经济非常薄弱,发展需投入大量启动资金。

(三)改革思路

改革开放以来,我国农村实行统分结合的双层经营体制,但我市农村基本是一“分”独大,当时为解决吃饱饭的问题,农户家庭承包了农村大部分耕地,通过家庭承包经营地确权登记颁证,农户家庭承包面积达1624万亩,但承包土地细碎化严重,部分山区耕地弃耕、撂荒现象严重。当前,农业进入新的发展时期,从家庭承包“分”的层面看,放活经营权,解决承包地细碎化问题,实现“一户一块”田,进行适度规模经营,发展现代农业,农民迫切需求,非常需要进行改革;从完善农村集体“统“的经营功能看,实现乡村振兴,发展集体经济,更需要进行产权制度改革,目前我市农村还有近3000多万亩集体耕地、林地、草地和未利用地,这些大量的资源在“沉睡”,可通过确权、活权、赋权,让一部分资源活起来,借鉴榆阳赵家峁、靖边马季沟、横山高圪垯经验,实现集体资产保值增值,增加农民财产性收入;从产业脱贫上看,精准扶贫也要求发展集体经济,农民特别是贫困农户,仅靠自己生产的农产品解决不了致富问题,一家一户无法和大市场对接,必须发展集体经济才能实现规模化、标准化,才能促进产业兴旺。因此抓好农村集体产权制度改革,是加快农业农村现代化的重要途径,是实施乡村振兴的重要保障。借鉴贵州、安徽两地宝贵经验,结合我市当前农村实际情况和中省深化农村集体产权制度改革要求,我市农村集体产权制度改革分两步走:一是摸清农村资产家底。明晰农村各类资产产权归属,科学鉴定集体经济组织成员身份,将集体资产按照一定的方式量化到成员,2018年底,全市3000多个村庄要基本建立集体经济组织,这是农村集体产权制度改革中的制度建设,是农村集体产权制度改革的基础。二是盘活用好集体资源资产。通过“三变”改革发展壮大集体经济,到2020年全面完成经营性资产股份制改革,资源性资产和空壳村要根据产业脱贫任务,完成股份制或份额改革,实现农民多渠道增收。制度建设,强基础,“三变”改革,促发展。为顺利完成我市农村集体产权制度改革任务,提出以下工作思路。

一是强化组织领导。农村集体产权制度改革和“三变”改革,政策性强、涉及面广、群众关注度高,事关扶贫攻坚任务和乡村振兴战略。我市应借鉴六盘水市成功经验,把改革作为一项重要的政治任务,重新认识、提高站位,切实作为一把手工程来抓,落实各级党政主要领导主体责任,层层分解任务,扎实推进。

二是突出重点工作。全面开展农村集体资产清产核资,摸清集体家底,是顺利推进产权制度改革的基础和前提。此次清产核资是改革开放40年来我市第一次对农村各类资产进行兜底式清查。清查重点是农民集体所有的土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等资源性资产;用于经营的房屋、建筑物、机器设备、工具器具、农业基础设施、无形资产等经营性资产;用于公共服务的教育、科技、文化、卫生、体育等方面的非经营性资产。中省对清产核资都有明确的进度安排,我市应严格按照清产核资时间节点、内容要求,将全市各村组集体资源、资产、资金查清,实现全市农村集体资源、资产、资金,底数清、情况明、数字准,建立起集体资产登记、保管、使用和处置等管理制度。

三是强化政策扶持。深化农村集体产权制度改革和“三变”改革,必须要有配套政策支持。要出台“鼓励和引导工商资本进入农业发展的意见、金融支持‘三变’改革办法、财政支农资金变股金实施办法、农村资源资产评估管理办法、农村承包土地经营权抵押贷款办法”等。要对政府涉农财政资金进行整合,设立发展壮大村集体经济专项资金重点支持全市三变改革“百村试点千村推进”工程。要开展集体经济强村行动,千方百计扶持集体经济薄弱村,让集体经济组织在乡村振兴中当主角,唱主戏。

四是强化服务平台建设。要加大农村产权交易平台服务体系建设。已成立交易中心的县区,尽快启动工作,制定农村产权流转管理办法等相关配套文件,完善交易规则和流程,建立交易监督机制,确保产权交易规范透明运行;没有成立的县区,要尽快落实办公场所,明确编制和人员,挂牌运营。探索搭建好农村产权融资平台,稳妥开展农村承包土地经营权和农民住房财产权抵押贷款试点,创新和完善林权抵押贷款机制,拓宽“三农”融资渠道。探索建立农村产权抵押风险防范基金。

五是壮大集体经济。农村集体产权制度改革的最终目的就是发展壮大集体经济,从我市现有三种模式看,具有非常典型的代表,可复制、可推广。第一,赵家峁休闲农业和乡村旅游发展模式模式,赵家峁村是我市农村集体产权制度改革第一个吃螃蟹村,通过盘活“死“资源,创造出一个“新”产业。我市旅游资源非常丰富,这些资源70%都在乡村,从城市发展、人口数量、人均收入和消费需求看,全市可以有10%的村组走乡村游这条发展道路,农民可以在地里种田、家门前经商两不误。马季沟土地股份合作模式,靖边马季沟村通过改革,集体统一管理土地,由第三方经营,把农民从土地上解放出来,能够更好的从事二三产业,集体经济聚集了人心,农民打工也无后顾之忧。目前我市有16.7万兼业农户,占总农户的18.9%,这些农户所在的村庄大部分紧邻县城或乡镇,农民对土地依赖非常低,但弃之又不舍,集体经济组织就可以发挥“统”的经营功能,联合经营发展现代农业。第高圪垯村土地质量提升模式,对于相对落后、偏远贫困村,小农户对土地依赖较大,要通过改革,完善集体经济组织框架,发挥集体经济服务生产功能,改善农业基础生产条件,进行适度规模经营,为留守农民创造便利生产生活条件。同时,加大社会工商资本引进力度,培育壮大新型经营主体,使之成为集体经济发展壮大的重要支撑体。

六是强化督查考核。市县应加大对农村集体产权制度改革督查考核力度,要把农村集体产权制度改革成效作为考核各级班子和领导干部的重要指标,推动改革任务顺利完成。要强化农村集体产权制度改革工作领导小组办公室工作职能,赋予职权、落实经费,充实力量各乡镇要加强农经体系建设,贯彻落实魏增军副省长在全省农村集体资产清产核资电视电话会上讲话精神,借鉴榆阳区加快乡镇农经站做法,乡镇一级不仅有牌子,还实实在在有机构有人员,彻底解决好基层改革事情大,无人做的问题。

让贫困户参与、让农民增收、让集体经济增长、让农村资源增值,是农村集体产权制度改革的新要求,我市应举全市之力抓好农村集体产权制度改革和“三变”改革,为乡村振兴奠定基础,为全省改革发展再做贡献。

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